● 盡管在政策上，對農(nóng)藥包裝回收管理問題十分重視，但是至今尚無具體的政策安排，缺乏有效的管理手段;農(nóng)藥包裝廢棄物缺少回收渠道，監(jiān)管不力

　　環(huán)境保護(hù)部日前組織起草了《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法(試行)》(以下簡稱征求意見稿)，并向社會公開征求意見。征求意見稿中指出，包裝廢棄物回收處理的責(zé)任主體是農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)，自此，關(guān)于農(nóng)藥包裝廢棄物的回收將從“是否做”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;如何做”。

　　現(xiàn)狀

　　政策上重視，實(shí)際中缺乏有效管理

　　我國是農(nóng)藥生產(chǎn)和使用大國，每年所需的農(nóng)藥包裝物高達(dá)100億個，其中，被隨意丟棄的農(nóng)藥包裝廢棄物超過30億個，成為農(nóng)村固廢污染的重要來源。

　　一方面，包裝本身多為塑料或玻璃制品，不易降解，會對水體、土壤造成污染;另一方面，更為嚴(yán)重的是包裝袋(瓶)中殘留的農(nóng)藥則直接進(jìn)入水體或土壤環(huán)境，造成嚴(yán)重的污染和健康威脅。

　　近年來，在政策安排上，農(nóng)藥包裝廢棄物的管理開始逐步得到重視。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《農(nóng)藥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則》(HJ556-2010，2011年1月1日起實(shí)施)提出，完好無損的包裝物可由銷售部門或生產(chǎn)廠家統(tǒng)一回收。2011年環(huán)境保護(hù)部再次下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2011〕29號)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對農(nóng)藥包裝廢棄物管理的要求。2013年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》(國辦發(fā)〔2013〔7號)將“建立農(nóng)藥包裝容器等廢棄物回收制度”列為土壤污染防治的主要任務(wù)之一。

　　業(yè)內(nèi)專家表示，盡管在政策上，對農(nóng)藥包裝回收從部門規(guī)定上升到國務(wù)院文件，體現(xiàn)了對這一問題的重視，但是至今尚無具體的政策安排，缺乏有效的管理手段。“具體來說：一是法律法規(guī)不健全，讓生產(chǎn)經(jīng)營者得以在沒有強(qiáng)力監(jiān)管的條件下逃避責(zé)任;二是相關(guān)職能部門缺位，監(jiān)管不力;三是農(nóng)藥包裝廢棄物缺少回收渠道。”

　　探索

　　政府支持是獲得成效的關(guān)鍵因素之一

　　實(shí)際上，早在2005年，上海就開始了農(nóng)藥包裝回收的探索。當(dāng)時上海市將崇明島定位為“生態(tài)島”，其中農(nóng)藥廢包裝回收成為生態(tài)島建設(shè)的重要舉措。

　　崇明主要利用供銷社網(wǎng)絡(luò)，在全縣設(shè)立27個回收點(diǎn)，由村保潔員或河道管理員兼職擔(dān)任農(nóng)藥包裝廢棄物回收員，回收員按照農(nóng)藥袋0.025元/個、農(nóng)藥瓶(包括玻璃和塑料)0.05元/個向村民回收，由其分類(塑料袋、塑料瓶、玻璃瓶)、整理、捆扎后以相同價格交至對應(yīng)的集中回收點(diǎn)，年終區(qū)財(cái)政以其回收業(yè)績的40%支付其回收報酬。

　　這項(xiàng)工作仍然在繼續(xù)，據(jù)估算，2012年共回收廢棄物150.5噸，包括瓶313.31萬只，袋1828.05萬個。在崇明實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，奉賢、嘉定、松江、閔行等區(qū)縣也都在開展農(nóng)藥包裝回收工作。各區(qū)縣具體做法有所不同，但政府財(cái)政支持起著決定性作用。

　　另一個成功案例則發(fā)生在廣西。2010年，一家私有農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，在廣西來賓探索了農(nóng)藥廢包裝回收的市場化運(yùn)作模式，并于2011年在自治區(qū)政府和有關(guān)部門的推動下，啟動農(nóng)藥廢包裝回收示范項(xiàng)目。

　　廣西農(nóng)藥廢包裝的回收途徑主要有兩條：一是蔗農(nóng)將廢包裝袋送到蔗管員負(fù)責(zé)管理的回收站點(diǎn)，由蔗管員登記造冊記錄每戶蔗農(nóng)回收數(shù)量，達(dá)到一定數(shù)量后送到糖廠回收站，再由專業(yè)的運(yùn)輸車輛運(yùn)送至發(fā)電廠等處理廠;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立回收站點(diǎn)，一般由蔗站設(shè)立，蔗農(nóng)直接將農(nóng)藥廢包裝袋送至鄉(xiāng)鎮(zhèn)回收點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)回收點(diǎn)記錄蔗農(nóng)回收數(shù)量，定期由專業(yè)的運(yùn)輸車送至處理廠。

　　記者了解到，近年來類似的探索實(shí)踐也在浙江、湖北、北京等地開展。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心金書秦，對上海和廣西兩個地區(qū)的相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，無論在發(fā)達(dá)地區(qū)(如上海)還是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)(如廣西)，政府對于農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作的支持都是這項(xiàng)工作得以順利展開并獲得成效的關(guān)鍵因素之一。“在上海，政府用其雄厚的財(cái)政實(shí)力直接支付農(nóng)藥包裝廢棄物回收的成本;在廣西，政府主要通過將企業(yè)行為納入政府規(guī)劃、倡議的方式給予支持。”

　　疑慮

　　生產(chǎn)和流通企業(yè)能承擔(dān)全部回收責(zé)任嗎?

　　根據(jù)此次發(fā)布的辦法征求意見稿，農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理，堅(jiān)持誰生產(chǎn)誰負(fù)責(zé)、誰銷售誰回收、誰使用誰交回的原則;農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)包括農(nóng)藥進(jìn)口企業(yè)負(fù)責(zé)其農(nóng)藥產(chǎn)品的包裝廢棄物的回收處理;農(nóng)藥使用者應(yīng)當(dāng)及時將農(nóng)藥包裝廢棄物交回經(jīng)銷者，不得隨意丟棄。

　　可以看出，國家對農(nóng)藥包裝廢棄物的管理已經(jīng)介入到農(nóng)藥生產(chǎn)、銷售、使用各個環(huán)節(jié)。然而，辦法只對農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷商的責(zé)任和義務(wù)做出了具體規(guī)定，而對農(nóng)藥使用者和地方政府應(yīng)當(dāng)分別承擔(dān)哪些責(zé)任，則并沒有做出具體規(guī)定。

　　與此同時，農(nóng)藥行業(yè)業(yè)內(nèi)有人士認(rèn)為，辦法中的規(guī)定會增加農(nóng)藥制劑企業(yè)的負(fù)擔(dān)。中國農(nóng)藥制劑企業(yè)長期以來都是依靠價格優(yōu)勢同跨國公司競爭，如果再加入回收成本，要么企業(yè)因利潤降低而無法積累更多的研發(fā)資本，要么將回收成本轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)戶而失去價格優(yōu)勢。無論哪一種結(jié)果都會打消中國農(nóng)藥制劑企業(yè)對劑型研發(fā)的積極性，以后更難同跨國公司抗衡。“農(nóng)藥制劑企業(yè)相對原藥生產(chǎn)企業(yè)而言，其對環(huán)境造成的壓力要小很多，如果制劑企業(yè)沒有生存空間，會不會轉(zhuǎn)而發(fā)展原藥生產(chǎn)呢?”

　　業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，在對農(nóng)藥包裝廢棄物的回收處置當(dāng)中，最大的難題是資金以及各相關(guān)責(zé)任主體的配合問題。目前，已有部分生產(chǎn)企業(yè)開始重視農(nóng)藥廢棄物包裝回收，大多采用“包裝廢棄物換產(chǎn)品”的方法，注重和當(dāng)?shù)亟?jīng)銷商結(jié)合，直接將農(nóng)藥廢棄包裝物換成可以使用的農(nóng)藥產(chǎn)品。

　　他山之石

　　巴西：立法強(qiáng)制執(zhí)行回收

　　巴西國家農(nóng)藥工業(yè)協(xié)會自1993年就開始倡導(dǎo)并組織對農(nóng)藥包裝物的管理。2001年，非營利性的國家空容器處理研究所(inpEV)成立。它聯(lián)合了巴西99%的生產(chǎn)廠家、經(jīng)銷商和種植戶共同致力于農(nóng)藥包裝物的回收處理，并向他們提供資金和技術(shù)支持。

　　巴西的農(nóng)藥包裝物回收是立法強(qiáng)制執(zhí)行的，法律規(guī)定農(nóng)藥種植者必須將包裝物清洗干凈后送到接收站;農(nóng)藥經(jīng)銷商負(fù)責(zé)檢查核對種植者的移交憑證和購買發(fā)票，并負(fù)責(zé)建設(shè)、管理接收站;生產(chǎn)廠家協(xié)同經(jīng)銷商、政府共同對農(nóng)藥消費(fèi)者進(jìn)行技能培訓(xùn)，所出產(chǎn)農(nóng)藥標(biāo)簽必須注明空容器的處理方法，并提供回收站的空容器轉(zhuǎn)運(yùn)、回收等處理服務(wù)。所回收材料再造后被廣泛應(yīng)用于建筑、衛(wèi)生、汽車等行業(yè)。

　　德國：成立非官方專業(yè)回收機(jī)構(gòu)

　　德國作物保護(hù)協(xié)會于1996年成立了專業(yè)處置農(nóng)藥容器的非官方機(jī)構(gòu)——PAMIRA，在全國從事廢棄農(nóng)藥容器的回收工作，要求使用者將空瓶清洗干凈后返回回收中心，清洗徹底的方可免費(fèi)回收，如不合格則要求重新清洗或付費(fèi)回收。PAMIRA公司將收回品壓碎，運(yùn)輸?shù)较嚓P(guān)機(jī)構(gòu)，用水泥窯處理或?qū)⑺芰限D(zhuǎn)化為乙醇，2005年德國的農(nóng)藥包裝物回收率為65%。

　　比利時：授權(quán)特定公司集中分類收集

　　比利時是世界上農(nóng)藥包裝物回收比例最高的國家，2004年回收率達(dá)到92%。比利時集中在每年的9月~11月噴藥期過后由Phytofar-Recover公司承包負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)農(nóng)藥包裝物的回收，并對回收物按金屬罐、紙、紙板等類型分類收集。注冊收集時將回收的包裝物分成危險、非危險兩大類垃圾，并監(jiān)督相應(yīng)的授權(quán)公司將回收材料循環(huán)利用或焚燒進(jìn)行能量回收。

　　征求意見稿中相關(guān)方責(zé)任

　　農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)

　　負(fù)責(zé)其生產(chǎn)的農(nóng)藥產(chǎn)品的包裝廢棄物的回收處理;

　　應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)藥包裝物追溯編碼標(biāo)識準(zhǔn)則，對農(nóng)藥包裝建立產(chǎn)品編碼標(biāo)識，標(biāo)識應(yīng)當(dāng)包含生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥產(chǎn)品、包裝材料等可以追溯的相關(guān)信息;

　　委托經(jīng)銷者回收包裝廢棄物的，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)銷者簽訂協(xié)議，明確雙方責(zé)任與義務(wù)，并由農(nóng)藥經(jīng)銷者報當(dāng)?shù)乜h級農(nóng)業(yè)主管部門備案;

　　自行回收的，應(yīng)當(dāng)建立回收體系、制定回收方案，并報農(nóng)藥銷售地縣級農(nóng)業(yè)主管部門備案

　　主管部門

　　生產(chǎn)企業(yè)農(nóng)藥產(chǎn)品包裝規(guī)范不符合相關(guān)技術(shù)要求的，農(nóng)藥工業(yè)主管部門不予發(fā)放該產(chǎn)品生產(chǎn)許可證或者生產(chǎn)批準(zhǔn)證;

　　不開展農(nóng)藥包裝廢棄物回收的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)，國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門在農(nóng)藥產(chǎn)品續(xù)展登記時，取消其農(nóng)藥登記證

　　農(nóng)藥經(jīng)銷商

　　負(fù)責(zé)所銷售農(nóng)藥的包裝廢棄物的收集與暫存;

　　按照與農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的協(xié)議，回收所售農(nóng)藥的廢棄包裝，并暫存于專用場所，不得與其他廢棄物混合存放。暫存場所應(yīng)當(dāng)采取防雨淋、防滲漏等措施;

　　應(yīng)當(dāng)設(shè)立農(nóng)藥包裝廢棄物回收臺賬，記錄回收農(nóng)藥包裝廢棄物的日期、數(shù)量、類型等信息;

　　應(yīng)當(dāng)對交回農(nóng)藥包裝廢棄物的農(nóng)藥使用者給予適當(dāng)實(shí)物或者現(xiàn)金獎勵

　　農(nóng)藥使用者

　　應(yīng)當(dāng)及時將農(nóng)藥包裝廢棄物交回經(jīng)銷者，不得隨意丟棄;

　　應(yīng)當(dāng)科學(xué)用藥，減少包裝廢棄物中農(nóng)藥殘留，妥善收集農(nóng)藥包裝廢棄物并及時交回農(nóng)藥經(jīng)銷者